省委、省政府：

　　最近，我们先后到省未成年犯管教所（以下简称省少管所）、西安市公安局碑林分局看守所等单位，就预防未成年人犯罪有关问题进行了专题调查研究。从取得的大量第一手资料中可以看出，目前未成年人犯罪仍呈上升趋势，尤其是暴力侵财犯罪增多，团伙犯罪突出，低龄化趋向明显，恶性案件时有发生。现将值得关注的几个问题报告如下：

　　一、控制辍学问题

　　调查发现，一个突出的问题是：未成年人犯罪大多发生于闲散在社会上的辍、失学少年之中。

　　据省少管所提供的材料：近年来收押的未成年犯中，闲散在社会上的辍、失学少年多达82.3%。绝大多数在服刑前已辍、失学二年以上。其中未达到小学毕业的占51%，初中在读期间辍学的占46.4%。调查前，原以为只是农村辍、失学现象比较严重。调查中发现，城市的辍、失学学生也占相当比例。据我们在碑林分局看守所摸底调查，37名未成年犯罪嫌疑人中，闲散在社会上的辍、失学少年就有31人，占83.7%。

　　他们辍、失学的原因是多方面的，但不少中小学办学思想不够端正，片面追求升学率，对“双差生”冷漠、歧视，以至推向校外，是导致中小学生辍、失学过多的一个重要原因。例如：陈××（17岁），在西安市红庙坡小学上学时，因贪玩，学习成绩滑坡，老师便把他列入“旁听生”，并当着同学的面羞辱他：“你这个弱智，学不进去！”他受不了歧视便离开了那个学校。原西安市69中学生蒋×（17岁），因上课时不认真听讲，和别人说话，老师就用皮鞋踢他；打他耳光，几次打得流鼻血；还常常罚站，一罚就是半天。老师的粗暴对待，使他感到“丢人，失去尊严”，于是就不上了。原西安市8中学生李×（16岁），上小学时学业尚好，上初中后因上网吧打游戏影响了学习。老师不去引导，反而挖苦他：“你学习这么差，都不嫌丢你爸你妈的人！你拉咱们班的后腿，还不如不上！”把他的座位从第一排调到最后一排，并说：“你坐在后排，睡觉也行，我不管，只要不捣乱。”他想：老师放弃我了，我也就无所谓了。从此再不去上学了。原陕建一中学生胡×（14岁），因学习差，常被老师体罚：打手心、罚“手背后跳”。当众训斥时竟说：“你妈还不如不生你！”去年因打架，下半年开学时学校不给报名，他妈来学校说好话，让写了检讨，总算收下了。但今年二月开学时又不给报名，再说也不行。被勒令退学后完全失去约束，终日泡在网吧，结识了几个同是辍、失学的“朋友”，3月18日他们一起在含光路抢劫一个初中生的手机时被抓，距辍学还不到一个月。来自宝鸡的刘×，从小学四年级到初中一年级先后因打架被六个学校推出校门，03年被开除后，再无学可上，便游荡在外，以致堕入犯罪。

　　事实说明，在义务教育阶段，中途辍学是导致未成年人步入犯罪泥潭的一个重要原因。因此，坚决有效的控制中小学生辍学，是预防未成年人犯罪的关键性措施。这不仅关乎依法保障未成年人的受教育权利，更是关系到构建社会主义和谐社会的一件大事。建议教育部门责成各中小学从新学年开始，对义务教育阶段学生辍学情况，普遍进行一次认真的检查，以后每年检查一次，并针对性地采取措施，下决心把辍学率控制在最低限度。要推行领导负责制，把“控辍”列入学校管理量化目标责任和检查评估的重要内容之一。要发动全社会参与，尽力动员义务教育阶段适龄辍学学生重返校园。对“双差生”应更多给予关爱和耐心的教育帮助，不要嫌弃、冷落和歧视他们。坚决禁止体罚与变相体罚。对已有不良行为记录的中、小学生应采取积极的措施进行矫治，尽可能不要推向社会。同时，要切实用好政府扶贫助学款，以解决因贫困辍学的问题。

　　二、关注特殊家庭子女的失管失教问题

　　一部分家庭，尤其是一些特殊家庭的孩子失管失教，是导致中小学生辍、失学，乃至走上犯罪的家庭原因。

　　这里所指的特殊家庭，主要有以下三类：

　　一类是残缺家庭。碑林分局看守所收押的在义务教育阶段辍、失学的23名少年犯罪嫌疑人中，来自残缺家庭的就有14人之多，占61%。其中，离异家庭11人，单亲家庭1人，父母双亡，无亲无家的1人。

　　再一类是贫困家庭，尤其是特困家庭。这23名辍、失学少年中，来自贫困家庭的12人，占52.17%（其中特困9人）。

　　第三类是问题家庭。父母自身品行不端，甚至违法犯罪。问卷调查显示：这23名犯罪嫌疑人中，“父母言行对自己有负面影响”的就达11人，占43.47%，其中父母被劳教、判刑的就有6人。

　　这几类家庭往往尽不到应有的教育职责，甚至放弃了抚养、管教的义务。例如：张×（16岁），二岁时父母离异，随其父生活，至今不知其母去向，而其父无业，靠“低保”和修自行车的微薄收入勉强维持生计，无力供其上学，致使他从未接受过义务教育。十岁时，其父因涉毒被劳教一年半，留下他无人照管，同院一位好心阿姨向华商报求助，经该报联系，上了渭南爱心小学。只上了一年，其父解除劳教，爱心学校要收伙食费，就无法再读了。回西安后，无学可上，便和一些辍、失学孩子搅在一起。今年3月17日下午，被三个“朋友”找去，在南二环，抢了两个初中生的一部手机、一部小灵通和25元现金，被巡警发现，抓进了看守所。何×（16岁），父母早逝，失去生活依靠，小学二年级就辍学了，由于无人养育，被迫到处流浪，以行窃为生，已经是二进看守所了。他说：出去以后还得偷，要么就不想活了。杨×（17岁），原在西安市大兴路小学上学，两岁时父母离异，前几年其父因涉毒劳教3年。受其父影响，好逸恶劳，从小就不好好学习，上到五年级就不上了。爷爷叫他去学厨师，学了一段之后嫌当厨师太热、太累，也不学了。此后，在外游荡，结交了一个“表哥”和一伙“朋友”，便同他们共同犯罪，2001年因抢劫伤害被判缓刑3年，2004年5月因非法持有枪支又进了看守所。

　　以上可以看出，对这些教育功能严重缺失的特殊家庭的未成年人，需要给予特别的关注，不能让他们长期处于失管、失教的状态。建议民政部门按辖区对那些无依无靠、无人抚养的未成年人定期检查、登记，并通过基层落实监护人和救助措施；建议妇联、共青团、关工委、未成年人保护委员会对这些未成年人给予更多的关怀，使他们受到必要的社会保护；要建立“家长问责制”，对不尽监护职责，放任未成年人不良行为和严重不良行为的家长或法定监护人，由居民委员会（村民委员会）对其规劝，规劝无效时由公安机关予以训诫，以至给予必要的处罚措施，促使其履行职责；要进一步发展和办好家长学校，大力普及家庭教育的科学知识和技能，不断提高家长素质，优化家庭育人环境。

　　三、根治网吧问题

　　据省少管所在2004年新收押的367名犯罪少年中调查：因迷恋网吧、游戏厅而厌烦学业的，占收押人数的30.7%；有27%的犯罪少年在“三厅”（网吧、歌舞厅、录像厅）结交了闲散人员，参与不良团伙。据省少管所教育科对网吧的摸底调查：没有一家网吧的营业时间不超过12小时，网吧通宵营业已成普遍现象；“实名上网登记”形同虚设，只要交钱就可以上网，接纳未成年人进入网吧的现象亦然十分普遍；而且现在的网吧大多是吃、喝、玩“一条龙”服务，不少未成年人夜宿网吧，甚至几天几夜不回家。

　　在碑林分局召集的座谈会上，一些来自基层一线的干警反映，网吧已成为不良青少年的聚集之地，很多不良团伙就在网吧形成，甚至许多团伙作案就在网吧里策划。红缨路派出所今年3月破获一个抢劫中学生10余起的少年团伙，其中9名成员都是有家不归，整日聚在网吧，没钱了就去抢劫。和平路派出所不久前打掉一个抢劫中学生的7人少年团伙，四个月作案30余起，抢劫钱物价值近万元，全都用在网吧消费。

　　几年来的实践反复证明，由于网吧经营者受经济利益的巨大驱动，尽管有关部门作出了很大的努力，不断加大监管和处罚的力度，一次又一次地开展专项整治工作，但往往集中整治之后又有所抬头。很多家长、教师对不法网吧坑害未成年人的严重情况痛心疾首，强烈要求予以根治。有一位家长给网吧老板跪下，哀求救救他的孩子。这说明仅仅靠现有的一些限制性规定和监管措施是远远不够的。当务之急是需要采取更为有效的办法：利用高科技手段，“以网制网”,首先应对超时限网吧实施“零点切断”，以杜绝超时营业、通霄营业；变部门多头执法为齐抓共管，由文化、公安、通讯、工商等有关部门联手对网吧实行全方位监管，有效消除违规经营及种种安全隐患和不良现象，使其逐步成为与社会主义精神文明相符合、经营规范、秩序良好、活动健康的文化场所。同时，要积极探索建立长效监管机制的路子。汉阴县将县城所有网吧进行资源整合，以股份制合作形式合并，并且加强管理，不仅避免了网吧之间的恶性竞争，而且有利于监督管理。半年来，网吧违规现象基本消失，未发生一起投诉。他们的经验值得在全省推广。

　　四、强化社区（村、组）管理功能问题

　　在辍、失学少年过多，未成年社会闲散人员不断增加的情况下，社会对未成年人的教育、保护和预防犯罪的功能弱化是未成年人犯罪呈上升趋势的一个社会原因。

　　在省少管所对65名义务教育阶段辍、失学的犯罪少年问卷调查显示，他们辍、失学后，在外游荡的就有44人，占67.69%。在碑林分局看守所对23名义务教育阶段辍、失学的少年犯罪嫌疑人摸底调查，他们辍、失学后，在外游荡的多达19人，占82.6%。基层公安干警反映，这些离开学校、游荡在社会上的未成年人，无人管教，基本上处于一种失控状态：“学校不愿管，家庭管不住，公安无暇管，社区无人管，其他部门管不到”。他们说，“因为人手少，案子多，我们只能登记一下社区有几个违法青少年，其他就顾不上了。”省少管所的同志认为：“这些未成年人在学校时还受到一定的管教和约束，但当他们离开学校以后，如果不涉嫌违法犯罪，社会上是没有任何机构负责管理和教育他们的”。

　　这些闲散在社会上的未成年人，很容易和不良青少年汇合到一起，形成一种“染缸效应”。在碑林分局看守所对37名未成年犯罪嫌疑人摸底调查中，有30人都把“朋友影响”作为“犯罪诱因”。西安市关工委的一项调查中，被调查的72名犯罪少年，有58人对“犯罪诱因”的回答是：辍学、流浪、互相影响。

　　针对这一情况，我们以为，要有效预防未成年人犯罪，必须狠抓基层，加强城乡基层建设，强化社区（村、组）预防未成年人犯罪的功能。社区（村、组）要把预防未成年人犯罪纳入基层群众自我管理、自我教育、自我服务的范畴，依法履行预防未成年人犯罪的职责，积极创建“未成年人零犯罪社区（村、组）”；要掌握辖区内未成年人的就学、辍学情况，动员辍学少年儿童返回校园；加强对闲散未成年人的教育、管理，实行“一人一卡”，经常掌握辖区内有不良行为和严重不良行为的未成年人、有较轻微违法犯罪的未成年人以及缓刑和刑释、解教未成年人的情况，依靠关工委、共青团、未成年人保护委员会等基层组织，动员青年志愿者，并发挥老教师、老工人、老干部的作用，分别不同情况，有针对性地对他们做好帮教和矫治工作。在西安、宝鸡、咸阳等大中城市，社会闲散未成年人集中、“问题少年”较多的社区，建议借鉴上海等地行之有效的经验，试点设立“专业社工”，从而逐渐形成一个专兼结合的社区未成年人教育、管理和预防违法犯罪的工作队伍，逐步建立和完善长效机制。

　　五、完善和改进刑罚手段与非刑罚手段问题

　　在惩处未成年人犯罪问题时要十分审慎，立足“教育、感化、挽救”，不宜轻易把他们推到罪犯的行列中去。当前，在实施刑罚和非刑罚的问题上，须重视以下情况。

　　省少管所在押的犯罪少年中，上世纪90年代中期以前收押的对象主要是城镇籍未成年犯，占近80%。而90年代后期至今收押的对象主要为农村籍未成年犯，占90%以上。情况恰恰颠倒过来了。主要原因是城市未成年人触法后，用非刑罚手段（多为经济手段）处理的案件较多，而农村未成年人违法犯罪后，一般都采用刑罚手段处理。据省监狱管理局有关同志介绍，之所以出现这种颠倒现象，是由于城市在处理未成年人违法犯罪时，对介于违法与犯罪之间的，给公安机关交些钱，就取保释放了；介于可起诉可不起诉之间的，给检察机关交些钱就不起诉了；法院判三年以下徒刑的，交些钱就缓刑了。而交不起钱的就进少管所了。省少管所一位负责人感慨地说：押的可怜娃越来越多了！省少管所教育科负责人尖锐指出，贫富差距加大，监狱成了弱势群体子女的服刑场所。两年前，一次从延安向省少管所解送同一团伙作案的6人，其中因交了钱，第一、第二被告就未上车，第三被告中途交了钱也被接了回去，只有三人被送到省少管所，第四被告认为不公，哭着抓住门碰头硬不进去。这种现象，显然有悖“法律面前人人平等”的原则。

　　我们认为，本着“挽救为主，惩罚为辅”、“惩教结合”的原则，对犯罪较轻、社会危害不大、有悔改表现的未成年人，采用非刑罚处理是十分必要的，但不宜用经济手段处理。因为未成年人本身不具备经济能力，而他们的家庭经济状况各异，采用经济手段处理，难以避免因经济能力的差异而产生不公。建议由省政法委牵头，组织司法部门，对各方反映十分强烈的这一问题，组织专门调查、研讨，开展专项治理，以杜绝和避免因经济能力而形成的法律上的不平等。这不仅有利于维护法律的公正与尊严，维护执法者的公正形象，也有利于维护和促进社会的和谐稳定。

　　以上报告妥否，请批示。

　　陕西省宋庆龄基金会

　　2005年8月2日